La veille sur la publicité exercée par la direction du Contrôle des pratiques commerciales s’inscrit dans le cadre de la mission de l’ACP concernant le contrôle du respect des règles de protection de la clientèle (article L. 612-1 du Code monétaire et financier) ainsi que dans le champ des actions du pôle commun avec l’Autorité des marchés financiers – AMF (article L. 612-47 du Code monétaire et financier).
Cette action de veille et de contrôle s’exerce a posteriori, les directives européennes interdisant la validation préalable des contrats d’assurance, des produits bancaires ainsi que plus généralement, des documents commerciaux et contractuels.
L’ACP veille au respect des dispositions, y compris concernant la publicité, du Code des assurances, du Code de la mutualité, du Code de la sécurité sociale, du Code monétaire et financier et du livre III du Code de la consommation (textes concernant les crédits aux particuliers). En outre, elle doit s’assurer de l’adéquation des moyens et de procédures mis en place par les établissements, organismes et intermédiaires pour respecter les dispositions de ces codes ainsi que les dispositions du Livre I du Code de la consommation (information des consommateurs et formation des contrats).
La publicité n’est pas définie directement dans le droit français ; la directive européenne du 10 juillet 1984 la caractérise comme « toute forme de communication faite dans le cadre d’une activité commerciale, industrielle, artisanale ou libérale dans le but de promouvoir la fourniture de biens ou services, y compris les biens immeubles, les droits et les obligations ». Ainsi, elle recouvre des modes de communication très variés (traditionnellement presse, télévision et radio), Internet s’affirmant désormais comme le support publicitaire par excellence et la publicité en ligne (bannières publicitaires, encarts, e-mailing, affichage vidéo) se multipliant très fortement.
La veille sur la publicité répond à plusieurs objectifs :
• le contrôle de la conformité aux dispositions réglementaires des publicités ;
• l’identification de nouvelles pratiques commerciales et de nouveaux produits ;
• l’identification de bonnes et mauvaises pratiques ;
• le suivi des recommandations de l’ACP en la matière ;
• la participation à la définition du programme de contrôle sur place.
L’ACP a des outils de veille sur les publicités et les produits, qui rassemblent l’information à exploiter (logiciels qui détectent les publicités avec des mots-clés). Elle dispose également d’autres sources d’informations, comme par exemple des transmissions de réactions extérieures ou des mailings publicitaires.
Le champ d’intervention de la veille sur la publicité étant très vaste, l’ACP s’est fixée des priorités, par thème et par média. Elle a élaboré un guide méthodologique et des grilles de lecture. Un suivi est réalisé quotidiennement, à partir de données brutes.
Plus de 2 500 communications ont été analysées en 2011, avec une large part consacrée aux annonces sur le crédit à la consommation et sur l’assurance vie.
À titre d’illustration, sur le crédit à la consommation, la loi du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation a significativement renforcé les obligations tant sur le fond, que sur la forme pour les publicités portant sur le crédit à la consommation (prêts personnel, crédit renouvelable et crédit affecté) afin de renforcer l’information du consommateur dès le stade de la publicité.
Parmi ces nouvelles obligations, l’ACP veille particulièrement au respect des mesures majeures :
• l’illustration des crédits proposés par un exemple représentatif chiffré. Pour les crédits renouvelables, l’exemple doit porter sur un ou plusieurs montants fixés par les textes (500 €, 1000 € et / ou 3 000 €) ;
• la présence d’une mention légale « Un crédit vous engage et doit être remboursé. Vérifiez vos capacités de remboursement avant de vous engager » ;
• l’interdiction des mentions qui suggèrent qu’un crédit améliore la situation financière ou le budget de l’emprunteur ;
• l’nterdiction dans une publicité pour un crédit de mentionner les cadeaux éventuellement associés à la souscription d’un crédit ;
• une information sans ambiguïté sur non seulement les conditions promotionnelles, mais aussi les conditions normales, pour les crédits renouvelables.
En cas de manquements à la réglementation, l’ACP peut écrire à l’émetteur de la publicité, décider d’un contrôle sur place, transmettre des informations aux directions de contrôle prudentiel et à l’AMF ou se concerter avec la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes.
Ces travaux ont fait l’objet d’une présentation aux membres de la commission Pratiques commerciales, lors de la dernière séance, qui ont témoigné d’un fort intérêt et ont incité le secrétariat général de l’ACP à poursuivre ses actions dans ce domaine.
En 2012, l’ACP développera ses investigations, en s’orientant vers d’autres supports et d’autres thèmes, comme, par exemple, le regroupement de crédits.
Analyses
État des lieux des dispositifs de surveillance des SIFIs en banque et en assurance
L’élaboration d’un dispositif de surveillance spécifique des institutions systémiques (Sytemically Important Financial Institutions ou SIFIs) dans le secteur bancaire et assurantiel est au cœur des réflexions internationales. Dans le cadre du G20, il constituait un axe majeur de l’agenda sur la régulation financière dans le cadre de la pré¬sidence française en 2011, et des travaux sont actuellement toujours en cours. La dimension comparative entre le secteur bancaire et celui des assurances se heurte à la différence de calendrier entre l’élaboration du régime « SIFIs Banques » et celle du régime « SIFIs Assurances ». Le secrétariat général de l’ACP a été associé aux travaux du Conseil de stabilité financière et du Comité de Bâle sur la partie banques et les travaux de l’IAIS1 pour les assurances.
Cette étude vise à présenter les méthodologies développées par les organismes internationaux pour identifier les institutions systémiques, les résultats obtenus en application de ces méthodologies et les mesures décidées en conséquence.
1. Méthodologie d’identification des institutions systémiques
Pour le secteur bancaire, la méthodologie adoptée et publiée le 4 novembre 2011 par le Comité de Bâle2 vise, à partir d’un échantillon initial de plus de 70 banques (l’univers systémique), à identifier les banques « ayant une impor¬tance systémique au niveau mondial » (Global Systemically Important Banks ou G-SIBs) et à les classer selon leur niveau d’importance systémique sur la base d’une série d’indicateurs (cf. tableau). Sont identifiés comme G-SIBs les institutions qui dépassent un certain seuil de « systémicité ». Le classement des banques, pour chaque indicateur, dépend de la part de chaque établisse¬ment dans la population totale des banques sélectionnées, en assurant la comparabilité des données entre banques, la finalité de la méthode étant le classement de ces dernières.
Pour le secteur des assurances, la méthodologie est en cours d’élaboration par l’IAIS qui a analysé la pertinence des indicateurs retenus dans le secteur bancaire en vue d’une déclinaison au sec¬teur de l’assurance. Par rapport aux indicateurs du secteur bancaire, l’IAIS a souhaité introduire un indicateur supplémentaire, relatif aux activités non traditionnelles des assurances. L’IAIS considère en effet que les activités « non traditionnelles » des organismes d’assu¬rance sont enclines à générer des risques systémiques, à la différence des activités « traditionnelles » qui, selon elle, seraient a priori moins porteuses de risques systémiques, notamment en raison des dispositifs réglementaires et prudentiels entourant ces activités.
Le processus et la périodicité de la révision des données ne sont pas arrêtés, le calendrier prévisionnel pour le développement de la méthodologie prévoyant une consultation publique en mars 2012 et une adoption en juin 2012 lors du sommet du G20 au Mexique.
Les deux secteurs ont essayé d’adopter, autant que faire se peut, une méthodologie reposant sur une base commune. Par ail¬leurs, la question de l’appartenance à une même zone géographique ou monétaire a été soulevée, notamment au regard de l’indicateur d’activités transfrontières, mais n’a pas permis de considérer les pays européens ou de la zone euro comme une entité unique. Le modèle de bancassurance des conglomérats français a en revanche été pris en compte dans la mesure où les groupes bancaires français figurant sur la liste des GSIBs ont été exclus de l’exercice d’identification des organismes d’assurance systémiques afin d’éviter un double comptage et une double charge au titre de leurs activités d’assurance.
2. Résultats des méthodologies appliquées
La liste des 29 banques initialement identifiées comme G-SIBs sur la base de la méthodologie arrêtée par le Comité de Bâle a été publiée3 (par ordre alphabétique) le 4 novembre 2011, par le Conseil de stabilité financière (cette liste sera mise à jour et publiée annuellement). Ces établissements (dont quatre groupes bancaires français : BPCE, BNP Paribas, Crédit Agricole et Société Générale) ont été classés au sein de 5 catégories qui constituent des inter¬valles d’importance systémique. À chacun de ces intervalles correspond une exigence accrue en fonds propres de base (ou surcharge systémique) constituée d’actions ordinaires et assimilées (CET1). Cette surcharge varie entre 1 % et 2,5 % des RWA pour les 4 premières catégories. Les banques qui atteindraient un niveau d’importance systémique supérieur à ceux observés aujourd’hui seraient soumises à une surcharge de 3,5 % (5ème catégorie).
Pour les assurances, la liste des groupes retenus pour la première collecte de données n’a pas été rendue publique, mais il est pro¬bable que l’IAIS s’oriente vers une liste d’institutions systémiques comportant un nombre relativement limité de groupes par rapport au secteur bancaire. L’IAIS devrait finaliser sa méthodologie d’ici à la réunion du G20 de juin 2012. Pour ce qui est des modalités de communication des résultats, celles-ci ne sont pas connues à ce stade pour le secteur de l’assurance.
Compte tenu de l’écart entre l’avancement des travaux dans le secteur bancaire et dans le secteur de l’assurance, il n’est pas possible de réaliser une analyse comparative détaillée des résultats. Néanmoins, à la lumière des aspects méthodologiques développés dans les deux secteurs (cf. partie 1), l’indicateur de taille apparaît comme un élément commun et central pour l’iden¬tification des groupes les plus systémiques. Par ailleurs, certains paramètres méthodologiques, comme notamment la prise en compte du taux de change dans le calcul des scores ou la taille de l’univers systémique, ne sont pas encore totalement arrêtés.
3. Mesures applicables aux institutions systémiques
La prise en compte des risques systémiques et du risque d’aléa moral liés aux G-SIBs demande qu’un ensemble de mesures coordonnées soit mis en œuvre pour diminuer les risques causés par les institutions systémiques4 . De ce fait, sont prévus, en plus de la surcharge systémique en fonds propres, une supervision renforcée (à travers notamment davantage de pouvoirs pour les superviseurs), un détail des instruments et pouvoirs permettant une résolution ordonnée des institutions en difficulté sans faire appel au contribuable, une évaluation des plans de résolution et de santé financière des banques systémiques. Par ailleurs, des standards renforcés sur les infrastructures de marché doivent permettre de réduire les risques de contagion en cas de faillites. La littérature académique fournit quelques motifs d’application d’une surcharge en capital : faire contribuer les établissements au coût de leur sauvetage en cas de difficultés afin de réduire la charge pesant sur le contribuable ; compenser les coûts de financement plus faibles dont bénéficient les établissements systémiques et perçus, à tort, par les marchés, comme « Too-big-to-fail ».
Le débat sur les mesures à prendre pour les organismes d’assurance identifiés comme systémiques est amorcé mais n’a pas encore abouti. Pour un organisme d’assurance qui serait identifié comme systémique, principalement du fait de ses activités dites « traditionnelles » d’assurance, les mesures pourraient être différentes de celles envisagées pour les organismes d’assurance identifiés comme systémiques principalement du fait de leurs activités non traditionnelles.
Plus généralement, la question des conditions pour que des exigences de fonds propres supplémentaires soient véritablement pertinentes comme facteur d’atténuation du risque systémique peut être posée. En effet, une telle exigence a un impact direct sur le risque de solvabilité, mais un effet moins évident sur le risque de liquidité et d’une façon plus large sur certains des critères d’évaluation du risque systémique. Ainsi, bien qu’une telle mesure puisse apparaître pertinente, elle ne semble pas à même de couvrir de façon homogène les banques et les assurances ainsi que l’ensemble des causes d’un risque systémique potentiel.
Ainsi, les caractéristiques du régime prudentiel qui sera appliqué aux banques et assurances considérées comme systémiques ne sont pas encore définitivement arrêtées, en particulier en ce qui concerne les assurances. Cependant, les travaux sont bien avancés et une certaine convergence semble en place.
Deux questions principales restent cependant ouvertes :
• Le secteur de l’assurance sera-t-il soumis à des règles proches de celles du secteur bancaire ?
• Les caractéristiques des exigences prudentielles relatives aux SIFIs évolueront-elles dans le temps ou non ?
L’impact économique de la surcharge systémique est, quant à lui, complexe à mesurer. Plusieurs facteurs, difficiles à pondérer les uns par rapport aux autres, entrent de fait en ligne de compte selon différents horizons temporels. Cet impact, probablement négatif à court terme, dépend des réactions des établissements concernés, du degré d’intermédiation propre à chaque pays, de l’élasticité de la croissance économique à la variation du crédit, etc. À plus long terme, il est supposé être positif avec l’atténuation de la fréquence et de l’ampleur des crises systémiques.
Source ACP – Banque de France
